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输配财务分离试点再探电改

2020/01/10 来源:南京信息港

导读

用户开放需合理输配电价随着新一届政府取消电力直接交易试点的行政审批,大用户直接交易工作看似扫清了政策障碍,却一直热不起来,更有省份的大用

用户开放需合理输配电价

随着新一届政府取消电力直接交易试点的行政审批,大用户直接交易工作看似扫清了政策障碍,却一直热不起来,更有省份的大用户直接交易方案在政府干预和各方利益的博弈之下“流产”或“变形”。对此,国家能源局、工信部于10月21日联合发布通知,提出要规范电力用户与发电企业直接交易有关工作,避免部分省(区)利用行政手段强制指定交易对象、交易电量和交易价格等违背市场原则的行为。

国务院发展研究中心的“383”改革方案提出,要实行大用户直购电,建立实时竞争发电市场。输配电价实行政府管制,形成直接反映电网企业效率的独立输配电价。方案还提出,率先实现输配业务的财务分开,在开展试点的基础上逐步实现输配完全分开。

“放开大用户选择权是当前电力市场化改革重要内容,随着大用户直接交易的深入,我国市场模式将进入批发竞争模式,并逐步向零售竞争过渡,发电企业和用户或者售电公司直接交易。然而,放开大用户选择权的基本条件是公平的竞争机制和合理的输配电价体系,电网企业要建立清晰核算各级电网成本的电网企业管理体制和机制。”一位原电监会人士对本报记者说。

从财务分离过渡到所有权分离

输配领域有自然垄断性,但能够且应该适应发电、售电量两端的市场化运营。我国目前电网体制缺乏多元化投融资机制,无法以市场机制优化匹配置资源,无法为农电改革提供进一步动力等,需要建立最适于电力市场的输电、配电、调度、交易结算等环节的体制方案。这已经成为电力行业的共识。

“电网统购统销之后,电力交易不仅仅是电力供应和需求平衡,而是电网企业的利益放在首位。而没有独立的输配电价相当于‘黑箱’,政府无法监管,也使输配电环节缺乏经营改善机制和投资发展机制。”一位电改人士认为,“对于发电企业没有体现电网连接和使用价值的相应输配电价,无法知道电厂投资厂址的合理选择。此外,没有合理的输配电价机制使电网项目投资核准和电网价格收益审批脱节,电网对投资者的吸引力很小。”

“有人认为调度不需要从输电中独立,然而只要输电公司属于盈利性企业经营性质,输电、调度一体的输电公司就不能保证调度的公正。比如出现利用内部的电力调度机构虚报信息,夸大输电拥塞等情况。成立国家级电力调度中心及其直属的各大区域调度交易中心,便于政府实施电力监管和制定电力规划。”上述电改人士对本报记者说。

国外在电力行业发输配售改革实践方面,大致可以分为财务分离、功能分离、结构分离和所有权分离四个阶段。

其中,财务分离强调对企业内部的某运营流程或某功能实体进行独立的财务核算,重点在于达到财务透明和成本清晰的目的,避免随意调节各个业务单元之间的成本。功能则是进一步将企业内部的组织结构按照功能界定成不同功能实体或业务部门,财务和功能独立。结构和所有权分离是从组织结构上或资产所有权上进行剥离,最终剥离原控股公司的控股权。

“考虑电网企业的国有属性、政府和电网企业的关系,现阶段我国无论是输配分开,还是售电分开,都不适合采用产权分开的方式,可以因地制宜采取管理分开和财务分开。最后通过所有权分离剥离资产所有权以达到输配电分离的目标。”上述原电监会人士表示。

“我国可以放开大用户的同时,在电网企业实行售电业务独立核算,允许独立配电公司参与市场,推进售电侧开放,推进输配分开。另外,现阶段电力批发市场的建立比启动零售市场改革更为紧迫。

试点先行避免负面效应

原国家电监会于2011年底颁布了《输配电成本监管暂行办法》,将输配电成本简单分类为包括材料费、职工薪酬、折旧费、修理费、其他费用以及输电费和委托运营维护费等。此前在华中电监局2006年发布的华中电网输配电成本监管细则中,办公费、水电费、差旅费、会议费、出国经费、劳保费、外部劳务费、物业管理费、绿化费、工会经费、取暖费等几十项各种名目的费用都计入输配电成本中。

2012年初,原国家电监会完成在江苏的输配电成本监管专题调研。并提出要结合调研情况编制“2011年度输配电成本及价格执行情况监管报告”,在深圳和苏州开展输配电财务独立核算试点。

然而,核电输配电资产难度巨大,涉及太多历史旧账。包括电网基建中存在的大量估价资产、在建工程中为决算的资产。另外,电网应收款项的坏账没有及时核销,影响有效资产的准确性。

“我国下一步电改应该试点先行,着重开展输配电成本核算规则试点、输配电价试点、大用户直接交易试点、独立配电公司直接交易试点和多买多卖方参与的电力市场建设试点。”上述电改人士认为,输配电的财务分离需要在输配业务分开的基础上,界定输电和配电的资产、负债、所有者权益、成本费用、收入、利润6大要素。

“建议采用分离会计制度办法实现成本分开核算,将直接成本直接归属至输电网及配电网,并将难以归属的间接成本根据其内容、功能及其成本驱动因素合理分摊至相对应的输电网及配电网。”上述原电监会人士说。

“将输配分开试点推广时,还要考虑管理、财务、法律、产权等关系,以及保障电网建设投入、提升电力社会普遍服务、加强国有资产监管等方面的正负面效应,避免输配分离后重复建设和资源浪费。”上述原电监会人士进一步说。

“电力市场改革需要配套改革,比如电价和国企改革,煤价改革和能源机构改革都直接或间接影响电力市场改革。必须最小化改革挫折的影响,充分考虑输配分开的方案和风险预案。”上述电改人士说。

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